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生态环境损害赔偿制度改革全面试行两周年回顾

时间:2019-12-21 来源:中国环境  作者:佚名   点击:

    2018年11月,长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略,承载了引领新时代经济高质量发展的重要使命。长三角一体化发展以生态绿色为主基调,离不开生态文明制度体系建设的推进。

    而作为生态文明制度体系的重要内容,生态环境损害赔偿制度已在全国试行近两年并在党的十九届四中全会公报中再次被提及,其与生态绿色一体化发展战略的落实有着天然的结合点,二者应进行对接并相互成就。

    生态环境损害赔偿制度有助于避免劣币驱逐良币,正向激励环境友好型企业

    高质量和一体化是长三角一体化发展中的两个关键。

    《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》(以下简称《总体方案》)希冀示范区率先将生态优势转化为经济社会发展优势,探索生态友好型发展模式,率先探索从区域项目协同走向区域一体化制度创新,不破行政隶属、打破行政边界,实现共商、共建、共管、共享、共赢,这是对上述两个关键的最直接诠释。

    虽然在经济发展与环境保护问题上,我国一直避免走西方国家“先污染后治理”的老路。但在实践中,“企业污染、群众受害、政府埋单”的困局屡见不鲜。究其根源,高质量的发展不仅需要理论,更需要对生态价值的重视和相应的制度保障。

    生态环境损害赔偿制度正是为破解上述困局而提出的,其加大了企业污染环境和破坏生态的成本,促使企业加大环境投入及遵守环保法规,同时也有助于避免劣币驱逐良币,对环境友好型企业形成了正向激励,有助于加快推进供给侧结构性改革。

    生态环境损害赔偿制度是检验一体化是否成功的试金石。

    一方面,生态环境损害赔偿对企业经营会产生较大影响,不同地区的制度规则及执法标准等应尽可能统一,避免导致新的不公。

    另一方面,生态环境损害赔偿分为调查、磋商、诉讼以及修复多环节,涉及地方政府、生态环境、自然资源、水务、农业、绿化市容、财政以及司法等多行政机关。

    在需要跨区域协同推进的案件中,案件链条长以及所涉部门多均使得案件的推进难度更大,考验着一体化能否真正落实。

    生态环境损害赔偿制度推进不够有力既有制度自身因素,也面临结构性困境

    《生态环境损害赔偿制度改革方案》要求,到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

    各省级地区在《生态环境损害赔偿制度改革方案》的基础上均出台了实施方案,推进了相关案例。但总体而言,各地的制度构建守成有余,创新不足,距离形成行之有效的制度体系仍有距离。

    在制度构建层面,中央相关文件缺少详尽的规则指引,且上位法依据也存在争议;在制度执行层面,地方政府及相关部门间协同性不足,部门和区域壁垒仍未破除,同时在调查、磋商、诉讼以及修复等各环节均面临经验不足的困境。

    最为关键的是,生态环境损害赔偿很可能成为企业的“生死劫”,而某一特定企业面临的索赔问题甚至可能是区域内整个行业的共性问题。在传统考核体系下,地方政府有强烈的不主张索赔的动因。

    生态绿色一体化发展为破解生态环境损害赔偿制度困境提供了契机。

    生态绿色一体化发展对统计体系、绩效评价制度以及政绩考核制度等均提出了新的要求,生态因素的考量将更为凸显,这势必影响生态环境损害赔偿制度的推进效率,而长三角的经济水平和产业结构也决定了地方政府有底气切实深入推行此制度。

    此外,一体化不仅仅是跨区域的协同,通过数据共享机制的构建,同一区域内不同部门间的资源也将得以有效整合,从而有效破除案件推进中的部门和区域壁垒。

    紧扣高质量与一体化,从五方面探索有实效可复制的生态环境损害赔偿制度体系

    在长三角生态绿色一体化发展进程中,生态环境损害赔偿制度构建需紧扣高质量与一体化两大关键,探索有实效可复制的生态环境损害赔偿制度体系,从以下五方面着手实现对接。

    索赔主体的协同及概念拓宽。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》,生态环境损害赔偿权利人为省级、市地级政府,赔偿权利人可指定相关部门或机构负责具体工作。

    但上述规定在实践中出现了异化:一是赔偿权利人虚化,索赔职责几乎完全落在生态环境部门身上,且不同部门间沟通协调不畅;二是索赔主体拘泥于行政区划各自推进,鲜有跨区域索赔案例。

    对此,一方面需借助生态绿色一体化发展信息资源互联共享机制实现区域和部门间数据共享与工作协作,另一方面需通过明确责任边界与落实问责,推动赔偿权利人切实承担索赔责任。

    此外,顺应“不破行政隶属、打破行政边界”的理念,生态环境损害赔偿应以区域一体化管理为目标,完善区域联合索赔机制,并在一体化示范区将执行委员会明确为赔偿权利人。

    磋商主体的多元化。生态环境损害案件具有高度的复杂性:一是损害链条长,所涉利益主体往往较多;二是一般同时涉及多种责任;三是鉴定评估及修复方案复杂多样;四是修复的落实与责任人配合程度关系紧密。

    鉴于此,通过磋商解决争端是相关利益及责任主体实现共赢的最有效方式。生态环境损害赔偿磋商应破除赔偿权利人与义务人一对一磋商的传统思维,邀请检察机关、环保组织、鉴定评估机构、第三方修复机构以及受影响公众等利益相关方共同参与,走向一对多乃至多对多磋商,探索实现行政责任、刑事责任以及生态环境损害赔偿责任的适当对接,最终达成详尽、可落实的赔偿协议,实现法律效果和社会效果的统一。

    鉴定评估与修复标准的统一。在生态环境损害赔偿中,不同的鉴定评估与修复标准下赔偿数额很可能差异较大,这给实践带来了困扰并可能引发对案件公平性的质疑。对鉴定评估与修复方案制定工作的规范是生态环境损害赔偿制度构建中的“硬骨头”,

    目前国家已出台相关指导规范,但仍不足以充分指导相关工作。保护和修复生态环境处于生态绿色一体化发展的优先位置。长三角地区生态环境损害鉴定评估及修复的实践经验丰富,有能力在一体化进程中对上述工作做出更为细致的规范。

    相关部门应结合长三角生态绿色发展规划和生态环境治理需求,针对不同类型损害,制定更为细致可行的操作规范与标准。

    资金管理与使用方式的统一。目前生态环境损害赔偿制度实践多聚焦于“钱从哪里来”问题,对赔付后的资金管理与使用问题重视程度不够。

    各地实践模式多样,目前主要有基金管理、财政统筹使用以及财政专户管理三种。综合考虑修复效率以及专业性,在生态绿色一体化发展进程中生态环境损害赔偿资金宜统一采取基金管理模式。修复基金的管理和使用应破除行政边界,以实际受损区域为核心考量。

    《总体方案》提出发展节能环保、绿色低碳第三方服务等产业,这其中应包括第三方资金管理及修复市场的培育。此模式下,同一资金管理人可管理多个赔偿基金,而专业管理人的选聘及监督考评也将成为模式成败的关键。

    社会化分担机制的构建。为避免出现赔偿即破产的困局,除了在个案中采取权衡不同修复方案以及分期赔付等方式外,还应构建环境责任保险、生态环境损害赔偿基金以及生态环境损害财务担保机制等社会化分担机制。

    长三角地区金融发达,企业集聚效应突出且质量总体较好,具备推进生态环境损害赔偿社会化分担机制的条件。《总体方案》已将绿色金融确定为重点发展的产业之一,生态环境损害赔偿社会化分担机制的构建应成为其重要内容。

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